A czy zmiana funkcji budynku usługowego na budynek mieszkalny lub częściowo mieszkalny także jest dozwolona? A np. nieużytkowane poddasze, czy można zmienić jego funkcję na mieszkalną?
„Proszę o potwierdzenie, czy decyzje o warunkach zabudowy wydane przed 16.07.2019 r., będące w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych można bez problemu zmieniać w zakresie parametrów, np. kąta dachu, czy wysokości okapu – jeśli jest to oczywiście zgodne z analizą funkcji oraz cech zabudowy? Kwestia sporna dotyczy również zmiany sposobu użytkowania lub zmiany funkcji (w zależności czy oddany do użytkowania, czy w trakcie budowy) budynku będącego w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, posiadającego funkcję mieszkalną. np. czy możemy zmienić funkcję budynku mieszkalno-usługowego na mieszkalny? Budynku w budowie lub zmienić sposób użytkowania budynku wybudowanego? Ustawodawca uwzględnił kwestię przebudowy, nadbudowy, rozbudowy, remontu, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa i zgodnie z art.4 ust.3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odległość nie jest wymagana. Np. co w sytuacji gdy budynek na wybudowane poddasze nieużytkowe i chcemy zmienić sposób użytkowania ma mieszkalne, ale jesteśmy w obszarze oddziaływania?”
Odnosząc się do kwestii możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy – dalej decyzja WZ – o których mowa w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, należy wskazać, iż w orzecznictwie występują …
(…) dwa rozbieżne stanowiska co do możliwości zmiany decyzji WZ na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: K.p.a. Przyczyną jest ocena jej prawnego charakteru. Większość sądów określa jej charakter jako decyzję uznaniową, a zatem dopuszcza możliwość jej zmiany. Natomiast niektóre sądy określają ją jako decyzję o charakterze związanym, przez co wykluczają możliwość jej zmiany.
I tak przykładowo w wyroku z dn. 26.11.2013 r., sygnatura akt: II OSK 1482/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż „rażące naruszenie prawa przejawia się w tym, że […] zmiany dokonano wobec decyzji o warunkach zabudowy, która jest aktem związanym, natomiast tryb z art. 155 K.p.a. może być zastosowany wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym”.
Brak jednolitej linii orzeczniczej podkreślił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 13.04.2016 r., sygnatura akt: II SA/Rz 1133/15 – „rozbieżnością, która wystąpiła w orzecznictwie sądów administracyjnych związanej z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 K.p.a, czy też ma charakter związany, przez co jej zmiana w tym trybie jest wykluczona. Sąd przychyla się do pierwszego (dominującego) poglądu […] o dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie tego przepisu, gdyż nie jest to decyzja typu związanego”. Mając na uwadze powyższe uwagi, trudno jest jednoznacznie udzielić odpowiedzi na postawione pytanie w zakresie możliwości zmiany decyzji WZ.
Z praktycznego punktu widzenia należałoby ustalić czy organ, który wydał decyzje, co do zasady zmienia tego rodzaju decyzje oraz sprawdzić ile stron uczestniczyło w postępowaniu, które toczyło się w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także czy którakolwiek z tych stron odwoływała się od tej decyzji. Zazwyczaj dużo prostsza jest procedura uzyskania nowej decyzji.
Przyjmując wariant co do zasady umożliwiający zmianę decyzji WZ, należy rozpatrzyć czy w przypadku decyzji dotyczących stref oddziaływania elektrowni wiatrowych wydanych przed 16.07.2019 r. zmiana decyzji WZ jest także możliwa.
Zgodnie z art. 155 K.p.a warunkiem możliwości zmiany decyzji jest jej ostateczność. Decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem zmiana decyzji WZ będzie oznaczała wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dn. 05.10.2017 r., sygnatura akt: II SA/Sz 753/17, zgodnie z którym postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem samodzielnym.
Ustawodawca nie wskazał w ustawie zakazu zmiany decyzji WZ. Dodatkowo sięgając do materiałów legislacyjnych, można wspomóc się wykładnią celowościową. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu powodem wprowadzenia ustawy jest ochrona bezpieczeństwa mieszkańców, a także poprawa jakości ich życia w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych.
W tym celu wprowadzono minimalną odległość, w której nie mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe oraz budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a także wskazano maksymalny termin, do którego mogą być wydawane decyzje WZ dotyczące budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie oddziaływania elektrowni wiatrowych.
Dlatego też zmiana decyzji WZ wydanych przed 16.07.2019 r. w zakresie poszczególnych parametrów powinna być dopuszczalna, jednakowoż w zakresie funkcji zabudowy – w przypadku braku funkcji mieszkalnej lub funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkalna, wydaje się, że zmiana na funkcję mieszkalną lub mieszaną, w skład której wchodzi funkcja mieszkalna jest niedopuszczalna.
W wypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sytuacja kształtuje się w podobny sposób. Jeśli dotychczasowa funkcja miała charakter mieszkalny lub mieszany, w skład której wchodzi funkcja mieszkalna, kierując się wykładnią celowościową zmiana funkcji powinna być dozwolona.
Należy również pamiętać, iż zmiana funkcji może polegać na jej intensyfikacji. Jednakże biorąc pod uwagę art. 4 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dopuszczający intensyfikację funkcji mieszkalnej (w wypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) należy uznać, iż głównym celem ustawodawcy było zapobiegnięcie powstaniu nowych budynków mieszkalnych w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych, a także zmiany funkcji na mieszkalną lub mieszaną, w skład której wchodzi funkcja mieszkalna, w wypadku budynków, które nie miały chociażby częściowo funkcji mieszkalnej.
Podsumowując, dopuszczalna jest zmiana funkcji budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalny. Natomiast zmiana funkcji budynku usługowego na budynek mieszkalny lub częściowo mieszkalny jest wykluczona. W wypadku nieużytkowanego poddasza, aby można było zmienić jego funkcję na mieszkalną, budynek musi spełniać funkcję mieszkalną w jakimkolwiek stopniu przed zamierzoną zmianą funkcji poddasza.
Dodatkowo warto wspomnieć, iż w dniu 30.08.2019 r. wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Proponowane zmiany dotyczą wydłużenia terminu prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczących budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, zarówno wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, jak i wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy. Według projektu okres ten w obydwu przypadkach wydłuży się z 36 do 72 miesięcy.
Kamil Wywiał – asystent prawnika
Podstawa prawna:
- Ustawa z dn. 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 961 z późn. zm.
- Ustawa z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.
