W sprawie tej stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako „u.d.i.p.”) informacji o wynagrodzeniu wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin pracy. We wniosku wskazano, że udostępnienie ww. informacji ma nastąpić na podany adres mailowy.
W dniu 10.05.2019 r., po wystosowaniu do wnioskodawcy informacji o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31.05.2019 r. (pismo z dnia 19.04.2019 r.) Dyrektor Szkoły wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi Stowarzyszenie zakwestionowało kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, domagając się jej udostępnienia w terminie 3 dni lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W dniu 21.05.2019 r. organ pozyskał od nauczycieli pracujących w Szkole oświadczenia, że w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej korzystają z przysługującego im prawa do prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Decyzją z dnia 10.06.2019 r. Dyrektor Szkoły odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Prezydenta z dnia 03.07.2019 r. Dyrektor Szkoły ponownie, decyzją z dnia 18.07.2019 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji wskazując, że w niniejszej sprawie uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności nauczycieli, osób fizycznych, których dotyczą wnioskowane dane.
Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Prezydent Miasta decyzją z dnia 21.08.2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Prezydent uznał, że zasadnym było zwrócenie się przez Dyrektora Szkoły do nauczycieli o wyrażenie przez nich zgody na udostępnienie danych żądanych przez wnioskodawcę, a wobec sprzeciwu osób fizycznych w tym zakresie, konieczne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ zaakceptował też stanowisko, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, zalicza się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r., w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. L 119 z 4.5.2016, s. 1-88; dalej RODO). Dane te dotyczą bowiem statusu materialnego osoby fizycznej, zatem odnoszą się do jej prywatności, która to prywatność korzysta z szerokiej ochrony prawnej przed jej udostępnieniem podmiotom trzecim. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, co do którego ochrona prywatności jest wyłączona. Także art. 63 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, przewiduje, że nauczyciel podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 z późn. zm.), dalej jako K.k. Z kolei ust. 2 stwierdza, że organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone. Co więcej, zdaniem organu, identyfikacja osoby może nastąpić nie tylko w przypadku podania jej imienia i nazwiska, lecz także poprzez wskazanie informacji, które ją identyfikują w sposób pośredni, np. jeżeli w danej szkole czy miejscowości jest jeden logopeda, to przy udostępnianiu wnioskowanych informacji podanie specjalizacji tego nauczyciela będzie prowadzić do jego identyfikacji.
Stowarzyszenie wniosło skargę na tą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 1, art. 86 rozporządzenia RODO, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania. W szczególności uzasadnieniem dla ochrony prywatności nauczycieli nie mogą być wskazane przez organ wyroki sądów administracyjnych, gdyż zostały one wydane w innym stanie faktycznym – odnosiły się do ewentualnej ochrony danych uczniów (osób fizycznych), a nie nauczycieli. Organ pominął zupełnie te poglądy, które uznają nauczyciela jako osobę pełniącą funkcje publiczne. Natomiast ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu czy wnioskodawcy, lecz jest okolicznością obiektywną. W związku z tym samo oświadczenie nauczycieli, że chcą oni skorzystać z ochrony prywatności, nie może decydować o nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Dane nauczycieli mogą bowiem podlegać identyfikacji.
Stowarzyszenie zauważyło również, że na udostępnienie informacji publicznej nie wpływają również przepisy RODO, gdyż nie ingerują one w przepisy u.d.i.p. i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa o ochronie danych osobowych (dalej jako u.o.d.o.).
Według Stowarzyszenia w art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Jeżeli więc posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe to mogą być one udostępnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego. W doktrynie wskazuje się, że za sprawą art. 86 RODO prawodawca unijny potwierdził wprost możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, wyznaczając tym samym relację między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej. natomiast w sytuacji wystąpienia konfliktu, gdy w dokumencie urzędowym znajdują się dane osobowe, należy sięgnąć do norm kolizyjnych wyrażonych w przepisach prawa krajowego – w tym wypadku art. 61 Konstytucji RP, a także przepisów u.d.i.p., przede wszystkim art. 5 ust. 2 tej ustawy.
W wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że nie ulega również wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły podstawowej stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wynagrodzenie to stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się natomiast do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).
W kontekście powyższego przepisu konieczne było zatem rozważenie, czy nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcję publiczną?
Zdaniem sądu nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”, podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 K.k., ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).
Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi
Sąd zauważył również, że przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dn. 27.03.2018 r., sygn. akt: I OSK 1526/16, wyrok NSA z dn. 08.07.2015 r., sygn. akt: I OSK 1530/14, dostępne j.w.). Nie ma wątpliwości, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 Prawa oświatowego system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają – na mocy art. 63 ust. 1 KN, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych.
W ocenie orzekającego sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną przemawia przede wszystkim fakt, iż zgodnie z art. 69 ust. 2 Prawa oświatowego w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 u.P.o., skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.
Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 u.P.o. – do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:
1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;
2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;
3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;
4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;
5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;
6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.
Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 u.P.o., rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:
- organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;
- projekt planu finansowego szkoły lub placówki;
- wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;
- propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 u.P.o., warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie:
- dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty);
- uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 u.P.o.);
- spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 u.P.o.) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 u.P.o.);
- aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 u.P.o.);
- spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 u.s.o.).
Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a Prawa oświatowego szkoły podstawowe. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko, w ocenie sądu, pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.
W efekcie Sąd skonkludował, że konieczne jest w niniejszej sprawie rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego, jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób.
Wszystko to wprost potwierdza zatem zdaniem sądu możliwość udostępnienia danych osobowych i danych o wynagrodzeniu nauczycieli Szkoły, jako osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją. Skoro zaś już wykazano, że nauczyciele nie korzystają z określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony prywatności, nie jest trafny argument organów, że podanie ww. informacji umożliwiłoby zidentyfikowanie konkretnego nauczyciela.
Wyrok ten jest istotny, bowiem wprost wskazuje, że dane o wynagrodzeniu nauczyciela również podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do tej pory w praktyce przeważała natomiast interpretacja, zgodnie z którą nauczyciel z prawa do prywatności w zakresie swoich zarobków jak najbardziej może korzystać. Następuje zatem pewien zwrot interpretacyjny, przy czym nie wiadomo jednak, na ile będzie on już stały, mamy bowiem na razie do czynienie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który może jeszcze zostać zmieniony przez NSA.
Michał Łyszczarz – specjalista prawa oświatowego
Podstawa prawna:
- Ustawa z dn. 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. z 2019 r. poz. 1429.
- Ustawa z dn. 14.12.2016 r. Prawo oświatowe – Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.
- Ustawa z dn. 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych – Dz.U. z 2019 r. poz. 1781.
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 02.04.1997 r. – Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; ost. zm. z 2009 r. Nr 114, poz. 946.
- Ustawa z dn. 06.06.1997 r. Kodeks karny – Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 ze zm.
- Ustawa z dn. 07.09.1991 r. o systemie oświaty – Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 z późn. zm.
- Ustawa z dn. 26.01.1982 r. Karta Nauczyciela – Dz.U. z 2019 r. poz. 2215.
- Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dn. 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) – Dz.Urz. UE z 2016 r. L 119/1.
