Teza: Zgodnie z art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2002 r., poz. 1409 z późn. zm.) powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Konstrukcja tego przepisu tylko na pierwszy ogląd wskazuje, że reguluje ono wyłącznie kwestię właściwości miejscowej organu.
W rzeczywistości jest on także prawnym wyrazem zakresu wolności gospodarczej przyznanej cudzoziemcowi na terytorium RP, wyłączając możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca nie posiadającego stałego pobytu na terytorium RP związanej w wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników z zakresie wynikającym z przepisu art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/20 w sprawie ze skargi V. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] kwietnia 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Do Prezydenta [..] w dniu 26 lutego 2020 r. wpłynęło oświadczenie V. D. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [..] o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pomoc domowa opiekun osoby starszej, dotyczącej ob. Ukrainy, K. S. Organ I instancji decyzją z [.]. marca 2020 r., na podstawie art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej ustawa) odmówił wpisu przedmiotowego oświadczenia do ewidencji oświadczeń.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że określenie w art. 88z ust. 2 ustawy właściwości powiatowego urzędu pracy zgodnie z miejscem stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wynika z przyjęcia zasady, że do powierzenia pracy cudzoziemcowi mogą być uprawnione podmioty uczestniczące trwale w stosunkach gospodarczych.
W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą i zamierzających zatrudnić cudzoziemców właściwość urzędu pracy do rejestracji oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy określa się według miejsca ich pobytu stałego. O miejscu pobytu stałego będzie świadczyć adres zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jeśli osoba fizyczna powierzająca pracę cudzoziemcom nie jest w stanie dopełnić obowiązku meldunkowego na pobyt stały, ponieważ posiadania jedynie zameldowanie tymczasowe, w celu weryfikacji miejsca pobytu stałego powinna dodatkowo wykazać, że posiada zezwolenie na pobyt stały lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o których mowa w dziale VI ustawy o cudzoziemcach.
Z akt sprawy wynika, że V. D. przebywa na terytorium Polski w związku z ubieganiem się o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Wojewoda M. do chwili wydania tej decyzji nie rozpatrzył jej wniosku. Z potwierdzenia zameldowania wynika, że posiada ona meldunek ważny do dnia 21 kwietnia 2020 r. pod adresem: [..]. Prezydent [..] w oparciu o rejestry PESEL ustalił, iż nie posiada ona miejsca stałego zameldowania na terytorium RP.
Zatem prawidłowo na tej podstawie organ I instancji odmówił wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do rejestru oświadczeń. Cudzoziemka przebywa na terytorium Polski na podstawie stempla w dokumencie podróży, potwierdzającego złożenie wniosku o legalizację pobytu, co wyklucza możliwość zameldowania jej na pobyt stały, a tym samym możliwość rejestracji oświadczenia.
Przebywanie cudzoziemki na terytorium Polski celem uzyskania zezwolenia na pobyt stały nie powoduje utraty dotychczasowego miejsca zamieszkania, w którym koncentrowała się jej życiowa działalność, tj. miejsca stałego pobytu w kraju pochodzenia. Nie można zatem uznać, iż strona, składając wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały, posiada zamiar założenia na terytorium Polski ośrodka swoich spraw osobistych i majątkowych, w którym jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zamieszkania w kraju pochodzenia.
Fakt przebywania danej osoby w innym lokalu nie świadczy o zamiarze trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym.
Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną obydwu kwestionowanych decyzji stanowił art. 88z ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym powiatowy urząd pracy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń.
Z przepisu tego wynika jasno, że właściwość organu prowadzącego ewidencję oświadczeń określana jest według siedziby lub miejsca stałego pobytu podmiotu występującego o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Oznacza to, że taki podmiot musi podać siedzibę lub miejsce stałego pobytu prowadzonej działalności pobytu. Jak słusznie wskazały organy obu instancji definicja legalna pobytu stałego zawarta jest w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ( Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.), zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej w miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą związaną z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników. Posiada zameldowanie na pobyt czasowy, którego termin upływa w dniu 21 kwietnia 2020 r. Miejsce prowadzonej działalności przez skarżącą, jak i miejsce jej czasowego zameldowania są pod tym samym adresem.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca ubiega się o zezwolenie na pobyt stały, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji takiego zezwolenia od Wojewody M. nie otrzymała.
Przepisy Rozdziału 5 ustawy o ewidencji ludności regulują obowiązek meldunkowy cudzoziemców. Przepis art. 41 ust. 1 tego rozdziału ustawy stanowi, że cudzoziemiec dokonujący zameldowania na pobyt stały przedstawia kartę pobytu w związki udzieleniem zezwolenia na pobyt stały. Wynika zatem z tego, że do zameldowania na pobyt stały konieczne jest wykazanie się zezwoleniem na pobyt stały. Skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się decyzją o zezwoleniu na pobyt stały, tym samym nie mogła dokonać zameldowania na pobyt stały, a więc nie mogła wykazać miejsca stałego pobytu. W tych warunkach nie mogło dojść do skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemce, dlatego też prawidłowa była odmowa organów obu instancji co do wpisania go do ewidencji oświadczeń.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:
– naruszenia art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez utrzymanie w mocy decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to przez:
– naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dokonania całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w szczególności odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi,
– naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy,
– naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi co skutkowało nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych,
– naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej,
– naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca posiada stałe miejsce pobytu w W. i dlatego organ I instancji zobligowany był do dokonania przedmiotowego wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Skarżąca posiada Kartę Polaka, a w Polsce przebywa nieprzerwanie od co najmniej 7 stycznia 2019 r., kiedy złożyła wniosek do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Podkreślono również, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).
Zarzuty sformułowane na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie są najbliższe wymaganej przez przepis art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. precyzji, niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej daje wystarczające podstawy do odczytania rzeczywistej ich treści. Wynika z niego, iż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty na tej podstawie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku i stoi na stanowisku, że skarżąca posiada stałe miejsce pobytu w W., co w konsekwencji nakłada na organ I instancji obowiązek dokonania przedmiotowego wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (s. 9, linijka 3-5 od góry skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżąca przebywa w Polsce co najmniej od 7 stycznia 2019 r., kiedy złożyła do Wojewody M. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednak, dlaczego uważa, że pobyt skarżącej w Polsce ma charakter pobytu stałego.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca będąca cudzoziemką (obywatelką Ukrainy) przebywa w Polsce na podstawie stempla umieszczonego w dokumencie podróży w związku z ubieganiem się o wydanie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Wniosek w tej sprawie skarżąca złożyła do Wojewody M. i na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie został on jeszcze rozpoznany.
Skarżąca posiada zameldowanie na pobyt czasowy, którego termin upływa w dniu 21 kwietnia 2020 r. Podstawą prawną jej zameldowania na pobyt czasowy jest przepis art. 43 ust. 3 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2021, 510, t.j.).Dodać przy tym należy, że obowiązek meldunkowy cudzoziemców posiada szczególną regulację względem przepisów dotyczących obywateli RP. Z art. 43 ust. 1 ustawy o ewidencji wynika, że cudzoziemiec dokonujący zameldowania na pobyt stały przedstawia kartę pobytu wydaną w związku z udzieleniem zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych, ochrony uzupełniającej, albo nadaniem statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, dokument „zgoda na pobyt tolerowany” albo zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, decyzję o nadaniu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, udzieleniu w Rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany.
Oznacza to także, iż przepis art. 25 k.c. zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, będzie mógł znaleźć zastosowanie do cudzoziemca dopiero wówczas, gdy uzyska on pozwolenie na pobyt stały na terytorium RP lub inny akt, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności.
Skarżąca mogła tym samym zameldować się w Polsce jedynie na pobyt czasowy (i obowiązek ten dopełniła), gdyż do zameldowania na pobyt stały konieczne jest legitymowanie się zezwoleniem na pobyt stały, którego na dzień wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie posiadała. W tych warunkach nie mogło dojść do skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemce.
Zgodnie z art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2002 r., poz. 1409 z późn. zm.) powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Konstrukcja tego przepisu tylko na pierwszy ogląd wskazuje, że reguluje ono wyłącznie kwestię właściwości miejscowej organu. W rzeczywistości jest on także prawnym wyrazem zakresu wolności gospodarczej przyznanej cudzoziemcowi na terytorium RP, wyłączając możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemca nie posiadającego stałego pobytu na terytorium RP związanej z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników w zakresie wynikającym z przepisu art. 88 z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Biorąc pod uwagę powyższe zgodzić się należy z Sądem I instancji, który uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a w toku rozpoznania sprawy nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje.
Zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a to poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dokonania całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w szczególności odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, jest nieuzasadniony.
Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mogą być one skutecznie wskazane jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz na zasadzie pewnego wyjątku i w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07).
Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 1 zakres kontroli, a w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepisy te mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, w pierwszym przypadku – gdyby sąd administracyjny naruszył zakres kognicji sądów administracyjnych (tj. nie rozpoznał sprawy, która pozostaje w zakresie jego właściwości lub rozpoznał sprawę, która nie należy do jego właściwości), w drugim przypadku – gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Zarzucając naruszenie tych przepisów strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem) lub zakres właściwości. W każdym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11).
Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 1 lub 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez subiektywnie wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11).
Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).
Dodać także należy, że powyższe uwagi odnoszą się do art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma również wyłącznie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej, a co jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie uczynić nie może (por. wyrok z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, wyrok NSA z dnia 27.07.2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut drugi wniesiony na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Uwagi poczynione powyżej w odniesieniu do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zachowują pełną aktualność. Nie zostały także naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy.
Przepisy art. 7 K.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.
Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny powyżej wskazał na okoliczności faktyczne, środki dowodowe przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych oraz stan prawny zakreślający obowiązek organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Z obowiązku tego organ wywiązał się prawidłowo. Dodać należy, że skarga kasacyjna w odniesieniu do tego zarzutu nie została także należycie skonkretyzowana (dotyczy to także ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.), co przesądza o bezzasadności tego zarzutu, gdyż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie strony i poszukiwania z urzędu ewentualnych naruszeń prawa.
Powyższe uwagi odnieść należy w całości do kolejnego zarzutu, tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi co skutkowało nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, który z tych samych przyczyn nie znajduje żadnego uzasadnienia. Orzekanie przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. było konsekwencją stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji, co uprawniało go do oddalenia skargi na podstawie tego przepisu.
Bezzasadny jest zarzut naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. Uwagi w odniesieniu do naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poczynione zostały powyżej i zachowują pełne zastosowanie w tym miejscu.
Zarzut naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, 8 i 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, jest nieuzasadniony. Powyżej Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zarzutu naruszenia większości przepisów wskazanych w tym zarzucie. Uwagi te są aktualne w pełnym zakresie w odniesieniu do tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (przedmiotem kontroli była decyzja), art. 6 K.p.a. (tj. zasady praworządności), czy wreszcie art. 153 P.p.s.a. Brak konkretyzacji zarzutów naruszenia tych przepisów uniemożliwia kontrolę ich zastosowania przez sąd.
Zarzut naruszeni prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez utrzymanie w mocy decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do sposobu sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego na wstępie wskazać wymaga, że właściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tego wymogu skarga kasacyjna w całości nie spełnia, bowiem skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie przytoczonych powyżej), niemniej jednak uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako nadającej się do rozpoznania z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, które pozwala ustalić rzeczywistą wolę wnoszącego ten środek prawny.
Bezzasadność powyższego zarzutu jest konsekwencją następujących okoliczności. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym miałaby polegać jego błędna wykładnia i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, co wiąże się z obowiązkiem wskazania prawidłowego rozumienia danego przepisu, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarga kasacyjna uchybia tym powinnością. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie strony w tym zakresie i samodzielne poszukiwanie podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. Po drugie, przeprowadzona kontrola orzeczenia sądu I instancji i uwagi zawarte powyżej w tym zakresie prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż przepis ten został poprawnie zinterpretowany, a następnie zastosowany, co czyni ten zarzut pozbawionym podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
Wyrok NSA III OSK 3862/21 z 15.07.2021 r.
